2020.04.05 00:00 回答

東漢靈帝中平五年，太常劉焉建議改刺史為州牧，“選清重名臣以居其任。”靈帝接受其建議，先後把各重要地區的州刺史改為州牧，如徐州刺史陶謙改徐州牧，刺史劉表改荊州牧，中央和郡縣之間加入了州一級，地方政府成為州、郡、縣的三層機構。此時的州牧位居郡守之上，掌握一州的軍政大權。

東漢朝廷最初選舉州牧皆以列卿、尚書等為物件。如太常劉焉任益州牧、太僕黃琬任豫州牧、宗正劉虞任幽州牧。東漢時期改刺史為州牧並提高其地位，原本目的加強地方控制，協助鎮壓農民起義。

但擁有領兵治民之權的州牧，輕而易舉成為了名正言順的地方豪強割據勢力。而未被改為州牧的州刺史和郡守，也趁機擴大權力和武裝力量。戰亂中的豪強甚至自號或私封州牧和刺史。