OFweek人才網 2016-11-05

20世紀70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界範圍內掀起。在西方，這場行政改革運動被看作一場重塑政府、再造公共部門的新公共管理運動。

新公共管理運動興起的理論和現實根源

傳統公共行政模式較之以前的管理是一個重大的進步。因此，自其產生以來，它逐步成為世界上絕大多數國家公共行政的基本模式。但隨著時間的推移和社會的發展，公共管理領域的理論和實踐已經發生了根本性的改變，這一切都為新公共管理運動在20世紀末的興起提供了深刻的理論和現實依據。

1、傳統公共行政模式日益凸現的內在理論缺陷。傳統公共行政理論產生於19世紀末20世紀初。它與先前的政府管理理論最大的區別在於，它建立在兩個全新的理論基礎之上：一個是由伍德羅·威爾遜提出並由古德諾系統化的政治與行政二分理論；另一個是馬克斯·韋伯提出的官僚制理論。建構在這兩大理論基礎上的傳統公共行政理論認為，政治與行政是可以分開的，在二分的情況下，公共行政的主要任務是如何有效地執行既定政策或達成既定目標。有關政治、政策的問題，屬於政治學範疇，政治不要干擾行政，行政是科學的問題，可以也應該保持價值中立，而以追求經濟和效率為目標。公務員應保持政治中立，他們的任務僅僅是忠實和有效地執行被政治官員制定的政策。據此，便可以建立一套科學的、最佳的行政管理原則。公共員系統依據這些組織原則運作，剔除任何個人感情因素，像驢一樣受賞罰的支配，行政管理便可以達到高度的理性化，政府管理也就可以以最小的投入獲得最大的效果。其實，早在傳統公共行政理論形成後不久，其賴以立足的二大理論基礎就遭到了包括政治學行為主義和人際關係學派的激烈批判。行政學者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的政治與行政二分實際上是做不到的，傳統行政模式的不切實際之處就在於，政治與行政必然是相互關聯的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。行政學者彼得斯也指出：行政管理與政策並非呈現出互不相關的離散現象，而是相互關聯的。無論是透過主觀方式還是透過客觀方式，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產出。時至今日，大多數的學者對這個問題已經達成共識。儘管實際工作者中的一些人依然固執地堅持兩分法的觀點，但傳統的行政模式必須依賴於一個無法成立且長久被認為是不能實現的理論，至少說明這個模式肯定也存在著一些問題。面對於韋伯的官僚制理論。學者們也認為，由於官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發生衝突。實際上，韋伯自己也只是把官僚制當作一種理想狀態。在他看來，官僚組織的完善，必然使人們進入鐵的牢籠。哪裡徹底實現了行政的官僚化，哪裡所確立的權力關係的型別實際上是不可摧毀的。要對付發達的官僚機器，一般個人、官僚機構中的官員甚至掌握最高權力的統治者實際上都是無能為力的。顯然，這一切並不是現代人所向往的。另外，官僚制在實踐中的應用也與韋伯的設想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實踐所產生的僵化、形式主義較之韋伯的設想有過之而無不及，但其精英主義的特徵又遠不能達到韋伯的設想，這直接導致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動搖了傳統公共行政賴以立足的理論基礎。

2、傳統公共行政模式在實踐中正在遭受日益廣泛的抨擊。自20世紀80年代初期以來，就出現了對公共部門的規模和能力進行的抨擊。人們普遍認為，政府規模過於龐大，浪費了過多的緊缺資源。目前，削減政府經費幾乎成為一種普遍現象，如在西班牙、義大利、德國、瑞典等國家，其公共服務傳統上是規模較大的，但是現在公共部門的作用已經下降了。其次，關於政府的範圍也引發了爭議。有人認為，政府本身介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的備用方法。作為這種觀點的反應，許多先前由政府從事的活動開始轉向私營部門。此外，政府的方法也受到抨擊。人們越來越認為，官僚制的方法必定會造成工作的沒有起色和效率低下。如果必須由政府從事某種活動，也需要尋求官僚制之外的其他的組織方法。對公共部門的規模、範圍和方法進行抨擊所產生的明顯結果就是削減政府和改革其管理方法。

3、經濟理論的變革對傳統公共行政模式提出了嚴峻的挑戰。二戰後，西方各國政府普遍採用了凱恩斯主義的主張，對社會生活實行全面干預。當政府這隻看得見的手干預市場並獲得巨大成功時，與市場失靈相伴隨的政府失靈也表現得同樣明顯。一方面，政府對社會、市場所承擔的管理任務越來越多，成為萬能政府；另一方面，政府內部官僚機構膨脹，效率低下，財政支出日益擴大，政府管理受到前所未有的挑戰。正是在這樣的背景下，強調自由主義和市場取向的公共選擇理論異軍突起。正如經濟學家薩繆爾森所指出的，公共選擇理論用經濟學的行為假設和方法，研究了當國家干預不能提高經濟效率或收入分配不公平時所產生的政府失靈問題。公共選擇理論在70年代正式介入公共管理領域，並建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學者們採用方法論上的個人主義來研究政府官僚系統的行為。他們認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，一個是政治市場。在這兩個市場上活動的是同一個人，都是自利和理性的人。也就是說，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至於政府，由於人民對其所有權分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，再加上沒有市場競爭的機制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會公益，專注於追求個人的權力、名望和利益，最終造成政府效率不彰。基於這一認識，公共選擇理論認為，失敗的是政府而不是市場，要解決公共管理的危機，應減少政府的職能，儘量交由更有效率的市場來調控貨品和服務的供應，以達到最有效率的資源配置。他們還認為，傳統公共行政強調的統一規制和監控，極大地抑制了公職機構和文官的創造力，已陷入形式化和僵化；代表國家意志的政府管理和服務，忽視公共保障和服務的多樣性，對市場訊號和消費者需求的反應不靈敏，已經不再適應當今世界的需要，是工業社會的政府組織模式、十九世紀的行政技術。由此，他們認為市場可以取代政治或行政成為管治社會的主導機制，只有將經濟效率奉為最高標準，透過市場這隻看不見的手的作用，才能使眾多自利的個體走到一起，增加社會福祉。總之，公共選擇理論為新公共管理運動的興起提供了理論上的依據。

4、知識經濟以及由此引發的經濟全球化的加速，使政府面臨更加嚴峻的效能和合法性競爭。90年代以來，知識經濟的興起加速了全球經濟一體化的程序，並將全球經濟一體化水平不斷推向更高的新臺階。全球經濟一體化程度的日益提高，使全球性的政府效能橫向競爭的時代成為現實。政府績效與政府合法性的單一縱向參考的時代已經結束，不同社會下的公眾像選擇職業與工作單位那樣選擇政府的時代已悄然來臨。政府治理能力和水平的競爭，猶如不同企業之間的競爭一樣，已經並將於21世紀伊始在更大程度和更大規模上，在不同政府之間迅速展開。任何一個國家政府的命運都將由其在全球政治和經濟舞臺上的競爭能力和其處理具有全球性特徵的問題的能力所決定；各國政府都必須清醒地認識到，只有在國際互振系統中不遺餘力地尋求到保護和促進本國在全球競爭中利益的方略和戰術，並有效地促進本國福利的實際提高，才能獲得本國人民的認同和支援；政府效能與合法性已不再能從本國曆史的縱向比較中獲得令人信服的認同，歷史原因已不再成為人們認可的社會福利不及他國的託辭。全球性政府效能和政府合法性競爭的結果，必然使那些對社會的要求與願望反應遲鈍或不願作出反應的政府面臨權威危機、信任危機和合法性危機。全球經濟一體化，特別是知識經濟的興起，對政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰，對政府治理體系和治理方式進行結構性調整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇。

總之，隨著時代的變遷和理論的發展，傳統的公共行政模式已經在理論和實踐的質疑聲中陷入了四面楚歌的境地。越來越多的人認識到，傳統的行政模式已無法反映出現代公共服務所需承擔的廣泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地體現為一種消極的控制形式，不是致力於為提高效率提供有效的激勵，而是著力於怎樣避免犯錯誤。正是在這樣的理論和現實背景下，以經濟學和私營管理理論為基礎的新公共管理運動引人注目地登上了公共管理的歷史舞臺，並引發了公共管理領域一場新的革命。