馮紅峰律師 2022-03-15

那麼，未來五年中國將會如何進行“行政區劃調整”？

在民政部的十四五發展規劃中明確提到了以下幾點：

第一，以常住人口規模為主要依據，以最佳化市域空間結構、提高行政效能、完善功能佈局為導向，支援中心城市市轄區最佳化重組。完善中心城市重要經濟功能區行政區劃設定。

第二，審慎調整設區市市轄區規模結構，嚴格穩慎把握設區市下轄縣（市）改區。

第三，在城市群範圍內、重要中心城市周邊地區增設縣級市，打造生態宜居、功能複合的“微中心”，承接中心城市功能疏解，緩解中心城市發展壓力。

第四，穩步有序推動符合條件的縣和鎮區常住人口20萬以上的特大鎮設市。

以上四點，意味著中國的大城市未來將會面臨重大的“行政區劃大調整”。

【1】

大城市“行政區大變局”

“拆大區”

“合併小區”

“功能區升級行政區”

對於中國的超大特大城市來說，未來五年將會面臨“市轄區的最佳化重組”，民政部的“十四五規劃”已經明確提出這一點。

什麼是“市轄區的最佳化重組”？

2021年4月，杭州市就進行了一次“市轄區的重組最佳化”的示範調整，重點就是四招：

合併上城區和江乾區，設立新的上城區；

合併下城區和拱墅區，設立新的拱墅區；

拆分餘杭區，分成新餘杭區+臨平區；

錢塘經濟開發區升級成為錢塘區；

經過這次調整，杭州市的總面積並沒有實現“擴容”，而只是進行了內部的最佳化重組：“小區合併”+“大區拆分”+“經濟功能區”升級成為“行政區”。

“小區合併，城區擴容”：把面積小的內城區合併，提高行政效率，降低人口密度，相當於給城區擴容。

“大區拆分”：把面積大，人口少的近郊區拆分，提高人口聚集性。

“經濟功能區升級行政區”：把經濟開發區的“錢塘新區”升級成了行政區的“錢塘區”。

杭州市的這次“市轄區的最佳化重組”非常成功，拉開中國大城市的行政區劃大調整的序幕。

為什麼要這麼調整？原因很簡單：

第一，中國大城市傳統的老城區面積太小，人口密度又太高，合併老城區可以有效降低人口密度，提高行政效率。

第二，近郊區的面積設定又太大，人口過於分散，人口密度太低，不利於區域經濟發展和人口產業的集中。

這種老城區和近郊區的“面積”反差太大，導致大城市中不同區域的經濟發展出現了嚴重不平衡，好的行政區太強，弱的行政區太差。

反過來又導致人口和產業過於集中於老城區，“城市病”爆發。

2010年北京已經把宣武併入西城，崇文併入東城，成立了“新西城”和“新東城”，但是目前看東西城的佔地面積還是太小。

比如大興區的佔地面積是西城的25倍，東城的20倍，而人口密度卻只有東西城的20分之一。

如果按照杭州市的“市轄區最佳化重組”的思路，那麼未來北京還是有希望進行下一步的行政區劃調整的：

第一，比如東城和西城是否可以再度合併，並適當擴容，成立新的行政區，這樣一來東西城的人口密度就會明顯下降。

該猜想在2017年曾經一度風傳，後來被官方“闢謠”而不了了之。

在北京新的城市總體規劃中，東西城只是進行了“功能合併”，成為“首都功能核心區”，而且也侷限在東西城現有的行政範圍內。

但在總體規劃中，同時也出現了一個四環內範圍的“中心地區”，佔地面積334平方公里，其實就體現了東西城“擴區”的理念。

合併+擴容，人口密度大幅度下降，行政效率提高。

第二，亦莊經濟開發區是否可以升級成為“經開區”。

杭州的錢塘新區已經變成了錢塘區，這說明功能區升級成為行政區，是未來大城市行政區劃最佳化的一個重要方向。

2020年，北京市賦予了亦莊經開區管委會在亦莊新城區域內行使2509項行政權利，意味著北京“經開區”亮相只是“一步之遙”。

同年，亦莊從60平方公里“擴容”成為255平方公里。

2021年亦莊核心區開始“獨立學籍”，常住人口規模超過25萬的“市轄區”人口標準。

因此如果經開區從大興和通州里分離出來，獨立成區並不會有太大的意外，一旦調整將利好舊宮、馬駒橋、臺湖等版塊。

可以說是“萬事俱備，只欠東風”。

除了以上兩種比較明顯的趨勢外，另外就是石景山區其實也非常小，86平方公里的佔地面積並不太適合單獨成區，行政效率略顯不足。

石景山未來如果可以“聯動”門頭溝，人口容量及產業腹地會更加廣闊。

而房山區顯然又太大了，燕山地區是否可以考慮“獨立”，可能對雙方的發展都會利好。

綜合來看，隨著北京進入新的發展時期，行政區劃最佳化也是非常有必要的，中心城區“擴容”降低人口密度，近郊區“拆分”實現人口產業聚焦，應該是一個很好的方向。

此外未來五年，中國大城市“向外擴容”的可能性基本為零，不做增量，只做存量最佳化，控制大城市的“無序擴張”已經成為基本政策。

也就是說：深圳、上海、廈門等佔地面積較小的中心城市，未來五年“擴容”無望了。

【2】

都市圈增設“縣級市”

常住人口20萬的特大鎮“設市”

北三縣“區劃”有望破局

新北三縣有望到來

在控制大城市“無序擴張”的同時，要扶持都市圈內的“中小城市發展”，原因是承接中心城市功能疏解，緩解中心城市發展壓力。

所以民政部在十四五規劃中明確提出：要在都市圈的中心城市周邊，增設“縣級市”，推動常住人口超過20萬的縣和特大鎮也變成“縣級市”。

這些都市圈的“縣級市”，將會成為人口聚集，產業集中的發展重心，和中心城市一體化，打造中國現代化的都市圈。

從這個角度上看，燕郊和香河都應該設立“縣級市”：

燕郊鎮的常住人口規模早就突破20萬了；

香河縣也已經接近50萬；

這兩個地區早就已經滿足“縣級市”的基本要求。

因此如果按照民政部的規劃動作，北三縣的格局早就應該調整：燕郊獨立，大廠分拆，香河“撤縣設市”，從而形成新的“北三縣格局”。

比如是否可以考慮把大廠潮白地區併入燕郊鎮，合併成為新的縣級市“燕郊市”。

調整後，打破了三河和大廠之間的“行政障礙”，燕郊過於密集的常住人口可以向潮白地區疏解，同時燕郊南部和大廠潮白之間大量的斷頭路也可以打通，區域發展“一馬平川”。

目前北三縣的發展面臨最大的問題，其實就是如何打破行政區劃障礙：

燕郊、大廠、香河之間存在大量斷頭路，區域發展嚴重“碎片化”，完全沒有連成一體，相互之間斷裂。

這種格局不改變，北三縣發展速度將會非常緩慢，因此北三縣的行政區劃調整其實也是“迫不及待”。

綜合來看，我們認為未來五年，也就是十四五規劃期間，中國城市的“行政區劃大調整”應該是勢在必行。

因為都市圈時代，城市群時代已經到來，一體化發展已經成為時代的新潮流，而老的行政區劃確實已經“帶不動”了。

在這種背景下，行政區劃調整是勢在必行的。

而隨著新的行政區劃格局的出現，也會帶來區域房地產格局的巨大變化，新的投資版塊和機會將會出現，這是我們最為關注的焦點所在。