中地數媒 2020-01-15

南開大學經濟研究所副所長謝思全

一、宅基地流轉的“天津模式”

中國正在經歷快速的城市化程序。快速的城市化程序給中國經濟與社會帶來了巨大的成果。然而，在這些快速增長的成果中，卻很少有為快速城市化作出了巨大貢獻的農民的收益。非但如此，在快速城市化的背後，還積累了一些與其不相適應的矛盾和問題。比如，快速城市化程序所導致的城鄉二元分化問題；快速城市化程序所導致的農地徵用矛盾問題；快速城市化程序所導致的人口流動與社會轉型問題，等等。

南開大學濱海開發研究院的一個課題組跟蹤調查了中國最大的城市之一——天津市在快速城市化程序中由農地徵收所引發的矛盾，以及地方政府為解決這一矛盾所作出的積極探索。課題組認為，在城市擴張、農地徵收引發了諸多矛盾的情況下，天津市透過“宅基地換房”的模式（也稱農村建設用地流轉的“天津模式”），探索了一種由政府引導，農戶參與的農地轉化模式。該模式統籌考慮了中國城市化程序的推進、農地徵用矛盾的緩解，以及農民利益的保護等諸多問題，應該是一個可供觀察、值得借鑑的有益模式。

所謂“以宅基地換房”建設小城鎮，是在堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自願的原則下，農民以其宅基地按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現“佔補平衡”。這種在現有的土地制度框架下的農村集體建設用地流轉試驗，具有積極的示範意義。我們可以從政府和農戶兩個方面進行觀察。

二、城市化程序中的政府功能

政府參與城市化程序，包括規劃、徵地、籌資、建設等，本質上是一個提供公共服務的過程，即透過要素資源的集聚，實現真正的外部性效應。這個過程不可能由分散的市場個體透過交易來完成，而必須由政府來承擔。

但是，由於土地所有權的農村集體所有，所以政府在城市化中的土地獲取，需要與農民進行協商，透過引導、示範和說服，促進農村建設用地向城市建設用地轉化。

“天津模式”中的政府透過財政先期投入，規劃和建設了現代化的小城鎮，形象具體地對農民進行示範和引導。這種做法不是“先取於民”，而是“先付於民”；而且，宅基地換房獲得的土地收益，在依法進行必要扣除後，全部返還於民，用於新型小城鎮的建設之中。

這些做法體現了政府公共服務的基本功能，也符合中央政府關於施政為民、科學發展的指導思想。較之以往政府強制拆遷的行為及後果，“天津模式”應該是一個協調和諧的做法。

近期，由於美國金融風暴引發的經濟衰退，以及對中國經濟的影響日益顯現。透過政府的財政功能加大國內投入，啟動內需，施惠於民，已經成為中國政府未來宏觀調控的一個主要方向。透過城鄉統籌，改變傳統農村面貌，使更多的農村居民分享城市化、工業化程序的收益，是其中的一個重要方面。而加大對新型小城鎮建設的投入，推動大城市周邊的傳統農村、傳統農民走向新生活的“天津模式”，正是對中央宏觀調控方向的跟進，扣緊了黨的十七屆三中全會的主題。

三、宅基地流轉中的農戶參與

在農村集體建設用地轉為城市建設用地的過程中，農民利益的保護及對農地的合理補償成為問題的焦點。一種能夠獲得社會廣泛支援的觀點認為，農民是土地的主人，農村集體對土地具有所有權，因此，宅基地流轉應該是農民自主的交易行為，不應由政府插手。

但是，農民完全參與土地流轉是有成本的，包括交易物件的搜尋、談判和簽約成本等。因此，儘管完全參與似乎可以提高農戶的淨收益，但卻會因交易成本的增大而下降，進而導致交易失敗。相反，政府參與可以透過集約降低市場的交易成本，但卻降低了農民參與度，進而又降低了農民分享城市化淨收益的程度。可見，農民在土地流轉中的參與度與交易成本是此消彼長的。

因此，在現實的農村宅基地流轉中，看起來農民與政府之間存在著利益衝突，同時也存在著利益互補。因此，完善宅基地流轉制度的關鍵不僅是要消除衝突，而且是在於機制設計如何既能降低土地流轉的交易成本，又能保證農民的參與度，提高農民分享淨收益的比例，使得城市化的過程中各利益主體和諧相處，共享利益。

“天津模式”在這一問題上給出的答案，首先是將尊重農民意見，注重農民參與作為農地轉化的一個基本原則。這體現在試驗選擇、方案制訂、房型設計、分配方案等各個環節上。如每個環節都要透過村民大會討論；以村民簽字認可作為農民表達意見的依據；最後由村委會代表村民向上級政府提出參加流轉試驗的申請。

而且，值得注意的是，在“天津模式”的設計中，如果有的村莊中多數農戶不願意參與宅基地流轉，表現為村民大會未透過方案，或者村民簽字認可的比例過低，則該村莊參與流轉的試驗將不會被政府批准。這就從正、反兩個方面體現了“天津模式”尊重農民意見和農戶參與的設計理念。

接下來應該做的，就是按照黨的十七屆三中全會關於宅基地管理的指導思想，將試驗模式完善和發展，使之成熟，直至可以推廣。

還應該注意到，小城鎮建設中的政府引導，要充分考慮農民向城市轉化的長期性和複雜性；因此工作更要耐心、細緻，不能急功近利，否則，好心辦壞事，結果不會有人領情。