匿名使用者 2007-04-16

設立了專門的監察機構，制定了一些監察法規，確立了一些監察官吏任用方面的制度。問題主要有：監察官員分工不明確，監察法規過於簡單。

吾本漁樵 2007-04-16

中國古代監察制度是隨著封建制度的強化而發展的，而漢朝則是我國行政監察制度的形成階段：秦建立御史大夫府為中央監察機構，在地方設定監郡御史。漢承秦制，在中央設御史府的同時，增設丞相司直和司隸校尉為中央監察官，在地方設立十三部剌史，監察地方二千石長吏，並制定了第一個專門性的地方監察法規，給事中與諫議大夫等言官也已問世。

漢代監察制度具有以下主要特點：

監察機構逐漸獨立，自上而下垂直監察。西漢初年御史大夫是中央最高監察官員，既掌管監察，又擔任副丞相，雖說這樣的地位便於協助丞相處理政務和監督以丞相為首的百官，但是從國家機器的職能分工角度來看，這時監察權和行政權膠著在一起，副丞相的身份使御史大夫也受丞相的統制，難以實行監督權，並未成為獨立於行政之外的政治實體。直到東漢初才設立了以御史中丞為首的御史臺，實際上已獨立執行監督職能，這標誌著監督權開始向行政權相分離。 監察機構基本上從行政系統中獨立出來，從中央到地方都有專門機構和職官，自成體系。這是歷史上的一大進步。地方監察官直接由中央監察機構統領，由中央任免；作為“天子耳目”的監官有相對的獨立性，從而為監察制度的逐漸完善和監察效能的發揮提供了組織保證。

有頗為系統的監督法律體系作保證：如制定了第一個專門性的地方監察法規——“六條問事”，它是古代最早的有系統的監察法規，成為漢代刺史行使監督權的法律依據，起到了約束刺史活動和防止權力濫用的作用；對官吏的監察和限制滲透於任用，考核、獎懲制度之中，並實行重獎重罰，如東漢實行的“三互法”，在理論上是較為完善和嚴密的法律。

scgychenquan 推薦於2016-05-17

漢朝是我國行政監察制度的形成階段：秦建立御史大夫府為中央監察機構，在地方設定監郡御史。漢承秦制，在中央設御史府的同時，增設丞相司直和司隸校尉為中央監察官，在地方設立十三部剌史，監察地方二千石長吏，並制定了第一個專門性的地方監察法規，給事中與諫議大夫等言官也已問世。

漢代監察制度具有以下主要特點：

1。監察機構逐漸獨立，自上而下垂直監察。西漢初年御史大夫是中央最高監察官員，既掌管監察，又擔任副丞相，雖說這樣的地位便於協助丞相處理政務和監督以丞相為首的百官，但是從國家機器的職能分工角度來看，這時監察權和行政權膠著在一起，副丞相的身份使御史大夫也受丞相的統制，難以實行監督權，並未成為獨立於行政之外的政治實體。直到東漢初才設立了以御史中丞為首的御史臺，實際上已獨立執行監督職能，這標誌著監督權開始向行政權相分離。 監察機構基本上從行政系統中獨立出來，從中央到地方都有專門機構和職官，自成體系。這是歷史上的一大進步。地方監察官直接由中央監察機構統領，由中央任免；作為“天子耳目”的監官有相對的獨立性，從而為監察制度的逐漸完善和監察效能的發揮提供了組織保證。

2。 有頗為系統的監督法律體系作保證：如制定了第一個專門性的地方監察法規——“六條問事”，它是古代最早的有系統的監察法規，成為漢代刺史行使監督權的法律依據，起到了約束刺史活動和防止權力濫用的作用；對官吏的監察和限制滲透於任用，考核、獎懲制度之中，並實行重獎重罰，如東漢實行的“三互法”，在理論上是較為完善和嚴密的法律。

中國古代監察官的選任

在中國古代，監察官擔負著風憲重任，“糾劾官邪”、“匡輔人君”，選擇什麼樣的人來行使這一權力，是決定監察目的能否實現的一個關鍵因素。為此．歷代統治者就監察官的選拔任用環節建立起了相對完備的制度，強化監察官素質和能力的要求。《冊府元龜·憲宮部》裡說：“夫憲官之職，大則佐三公統理之業以宣導風化，小則正百官紀綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至於選用，必舉賢才。”從兩漢時候起，監察官員的任命即受到特別的重視，監察官員足夠的學識、才幹，凜然的風骨、人格，豐富的從政經驗、良好的政績等，都是獲得這項任命的必須條件。

一、重氣節、修養。嫉惡如仇、不畏權貴、清廉自潔、盡忠職守，這是監察官基本的品格要求。身處“權力場’’的察人之官，“先正其身，始可行事”，若自身汙濁，便無法糾察他人之非法，若是非不辨、貪戀權財、畏首畏尾，也難以勝任糾彈之職，甚至可能與奸佞小人沆瀣一氣，敗壞官場。宋代司馬光曾說：“凡擇言官，當以三事為先：第一不愛富貴，次則重惜名節，次則曉知治體”。清官包拯亦言，監察官“自非端勁特立之士。不當輕授”。實踐中，歷代在監察官選任上，都首重德行。漢代作為選官主要方式的察舉制度正是以薦舉諫官而開其端。文帝二年十一月，因有日食現象出現．詔令“舉賢良方正能直言極諫者”，以匡人主之“不速”。此詔所徵監察人才，其監督、勸諫的物件是至上的天子，若非有置生命於度外勇氣的人，是絕不敢從事此項“高危”作業的。唐代文宗時．反對以素來“避事者”為監察官。明代朱元璋時，要求擔負“六部”對口監察職責的六科給事中“不愛富貴”而“惜名節”，要求他們“專利國家而不為身謀”，要“國而忘家，忠而忘身”——為朝廷、為皇帝不惜身家性命。清順治八年上諭：內官考選科道必須才德兼優之員，外官必須錢糧全完，且任內“無參罰者”方準行取。康熙帝一再表示：監察官‘‘若挾其私心，天下必不能治”。因而揀選監察官當以勤謹、廉潔、公正為必須，“若心術不善，縱有才學何用”。康熙四十三年規定：降級還級，革職還職者概不選取，監察官須身無瑕疵，品行端謹。

歷史上，耿直剛毅的監察官大有人在。漢代魏相，“為人嚴毅”，宣帝即位後，被任命為御史大夫，一舉蕩平專權亂政的霍氏集團，為“孝宣中興’，之功臣，史稱“孝宣中興，丙（吉）魏（相）有聲”。東漢後期的侍御史楊秉，先後任四州刺史，“以廉潔稱”，拒百萬賄財於門外，嘗以“三不惑”自許，“三不惑”者：“酒、色、財也”。唐代御史權萬紀“性強直，好直言”，李尚隱“陛率剛直。言無所隱”，都以處事明斷得到皇帝稱許。清代御史曹錫寶在和坤權傾朝野之時．彈劾其家人，目標直指其後臺權要和坤。這些監察官的非常之舉若沒有‘‘大丈夫”氣概與高潔的品格做支撐，是不可能勇而為之的。

二、重學識。監察官非學識淵博、明 f曉律令者，不可為之。漢代的監察官以熟悉律令為必須的要求。昭宣時期的於定國，由侍御史遷御史中丞，再升遷御史大夫，歷任監察官職。他的律學知識 l乃從小隨父親學習而得，父死後為御史。漢武帝時曾任御史的兩位“酷吏”張 湯和趙禹都以習法而見長，二人曾共同參與立法工作，編定《越宮律》、《朝會正見律》、見知故縱之法等。由這樣的法律專門家來執掌風憲之權，當是駕輕就熟。班固在《史記·酷吏列傳》中列名十三位酷吏後，這樣評價：“雖酷．稱其位矣。”才當其用，方可盡其職守。

隋唐科舉制實行之後，監察官多需有科舉身份。如宋朝的臺諫官90名以上有進士身份，南宋時期即使偶爾有非進士者出任憲官，也須先“特賜同進士出身”。靖康年間，蔭補入仕的唐恕被任命為監察御史，御史中丞以“有違祖宗條例”為由堅決反對，迫使改任。明洪武年間，在科舉考試後要挑選年輕進士入翰林院深造以待重用，名之為庶吉士．其中有一部分人即被指定培養為六科給事中。有明一代，非進士出身人員入司憲臺受到極大限制，於登《明代監察制度概述》一文根據《明史》列傳等資料統計御史209人資格，其中，進士出身者180人．非進士者只29人，兩者的比例非常懸殊。而非進士者中，舉人又佔了多數。到清代，法律中已有明確規制：只有進士出身才可考選監官。順治十一年規定：“漢官由貢生出身者，不準考選科道”。康熙十九年上諭：“漢官非正途出身者，雖’經保舉，不準考選”。這一制度在雍正時曾一度變通，但隨之又加恢復。由科舉而入監察官，除了對官員學識方面的嚴格要求之外，當還有以下兩個方面的考慮：第一，唐代以後的科舉考試首先要經過嚴格的品行考察，送鄉貢者，須有五人連保，證明其品行端正，無奸惡前科。第二，科舉考試以儒家經義為必考科目，學生備考的過程即是一個接受儒家倫理、修養德性的過程。因而，對於監察官來說，科舉正途是保證其人品德行的一個重要渠道。

三、重能力、經驗。一個稱職的監察官既要有足夠的知識儲備，又要有豐富的為政經驗，要明察事理，洞曉世事，通達治體，否則，空有滿腹經綸而無實戰能力．仍然無法勝任。為此，自唐代之後的監察官選任中，一般有相應的資歷限制，要求有實際工作的經驗。唐代規定，御史必須在地方州縣任過職。宋代仁宗時定製，監察官須“兩任通判”，孝宗時，監察御史必須有兩任縣令的經歷。明代宣宗宣德十年諭令，“初仕者不許銓除風憲。”英宗正統四年又令，“御史缺，從吏部於進士、監生、教官、儒士出身曾歷一任者．選送都察院理刑半年，考試除授。”考察有明一代，實際充任給事中之職者，一般都是“在各衙門辦事進士，及歷俸二年以上行人、博士並推官，知縣三年考滿到部者”。清代監察官多由在任的京官和在外知縣、推官等政績卓異者，經內外大員保舉，考試合格入選。一般要求京官曆俸兩年、外官曆俸三年即“俸滿”方可。經驗和資歷需要一定的年齡“資本”，年齡過輕者自然不得任職科道。明時規定，“進士年三十以上者，方許赴吏部考選授御史職”。但同時，經驗老到而年已衰邁無所作為者，也無法受命巡視、執行公務，當然也被排除在外。清時規定．年過六十五歲者，不得保薦監察官。其在任科道官，若老邁不能辦事者，也要被勒令休致。如嘉慶時左都御史汪承霈，因“年力衰邁，眼目昏花，實不勝臺長之任，本應褫職，姑念伊系原任尚書汪由敦之子，舊臣後裔，著加恩以二品頂戴休致”。

四、重選任程式。在監察官的選任程式上，兩漢時期大多是透過察舉方式，由地方官推薦入選，一些“才堪用者”也可以因直接得到皇帝的賞識而獲得任命。隋代開始，選任權統歸吏部。這一改革無疑有助於克服漢代薦舉制下“門生故吏”關係帶來的官官相護問題。但在唐代，歸於吏部的監察官選任權實際上由宰相掌握，由此產生了新的弊端：“宰相自用臺官，則宰相過失無敢言者”，無形中，宰相被排除在監察範疇之外。為解決這一問題．宋代以後進一步收回宰執薦舉臺諫官的權力．中央一級監察官多由“帝王親擢”，而地方監察官則實行“臺官自選制”，由中央監察官直接任命。這一改制使得“權重位尊”的宰相被納入監察視野．監察權擺脫了相權的控制，同時，又使得監察官的任命更加規範化，並加強了監察官職的權威性。

為了保證監察職能的公正實現，中國古代還實行監察官任職迴避制度。北魏時有明確的規定，士族子弟不得任監察官。唐宋以後迴避制度趨向嚴格。唐代宰相杜佑之子杜從鬱被任命為諫官左拾遺。便由於遭到反對而改任他職。宋代規定，凡宰相所推薦為官的人，以及宰相的親戚、子弟、屬官，都不得充任監察官。明代在唐宋的基礎上進一步規定．“大臣之族不得任科道”，並令巡迴監察官迴避原籍，或曾任官、寓居處所等地．以防親朋故舊干擾監察。在監察過程中，若案件牽涉仇嫌，主管監察官亦應提出迴避，否則，因此而致案件枉違者，加重處罰。清代規定，現任京官三品以上及外省督撫子弟不得考選科道，本籍和親屬也是監察官領受使命時必須迴避者。

為了慎重人選，在人品、資歷等項考察之後，明清時期還對監察官實行實際能力考查，即“試職”。明宣德三年規定，進士、監生、教官之堪任御史者，須於各道歷政三個月，期滿視其表現分為上、中、下三等，上、中二等授御史實職，下等送回吏部另加任用。此後及至清代．試職除授成為監察官任命中的定製．期限或半年、或一年不等。

作為皇帝的“耳目之司”，中國古代監察機構的作用隨著專制統治的加強而目顯突出。相應地，監察官的選任制度也日益趨向嚴格、周密，除對選授者個人要求之外，又有任命程式的日漸規則化，從各個方面保證監察人選的高質量．保證監察權的公正行使。監察制度被西方學者譽為中國歷史上的第二條“萬里長城”，這一強大的政治防禦工程的有效運作當是與上述嚴格任授制度分不開的。

我國較早設立監察制度的是秦代。隨著中央集權的君主專制制度的確立，原先在君主左右“掌贊書而授法令”［杜佑：《通典》卷二十四，職官六］的御史發展成為兼司糾察之任的監察官吏。《文獻通考·職官考七·御史臺》中就說御史：“至秦漢為糾察之任。”說明在秦代時開始設立監察制度。御史大夫是秦代的最高監察官，眾御史之長，其地位在廷尉之上。御史大夫率屬吏組成御史府（臺），構成秦代的中央監察機關。在地方各郡則設立監御史。《漢書·百官表》雲：“監御史，秦官，掌監郡。”這是由朝廷派往地方執行監察任務的官吏，其主要職責是對所在郡的官吏實行糾察，並參與治理刑獄。但監御史並不是地方官職，也不專駐地方，而是隸屬於御史府（臺），受御史大夫和御史中丞直接指揮和節制。監察機關的垂直制，在秦朝已開始。秦代的御史監察之制尚處於初創階段，御史雖有監察之責，輔佐皇帝監察百官，但其仍負有其他各種行政事務，還不是專職的監察官員。御史的主要職責有三方面：一、協助皇帝和丞相管理其他國家事務；二、執行糾舉官吏不法的監察事務。執行這項事務時，御史常奉命直接參與審訊活動。《史記·秦始皇本紀》和《史記·李斯列傳》記載了秦始皇在咸陽坑儒和趙高以“謀反”罪審訊李斯時，都有御史參加。三、負責記錄皇帝的制詔，主管刑律的制定、儲存和核校等事務。秦代開創的監察制度為後世所繼承，而且，御史監察百官還構成了中國古代政治制度和司法制度的一大特色。

秦代開創的監察制度，漢初仍被沿用。經過不斷調整，漢代的監察制度有了明顯的變化。漢代中央仍設御史府，也叫御史大夫寺，為最高監察機關，長官為御史大夫，下設御史中丞和侍御史等屬官。東漢時期中央監察機關改為御史臺，屬九卿之一的少府，但御史臺活動獨立與尚書檯、謁者臺，並稱為三臺。御史大夫改為司空後。西漢時御史大夫除掌管監察百官糾舉非法之職外，有時還率兵征討，行使一定的兵權。《漢書》卷六《五帝紀》載：徵和三年，春三月，御史大夫商丘成率兵二萬人出西河擊匈奴。這也說明了西漢時期還沒有形成專門單一的監察機關。除御史大夫寺的監察外，漢武帝元狩五年，又在丞相府內設定丞相司直，“掌佐丞相舉不法”［《漢書·武帝紀》］，協助丞相“督錄諸州”［《後漢書·百官志一》］。中央最高國家行政機關內設監察官員，加強了國家的監察職能。在地方上，漢代的監察機關主要有兩類。一種是司隸校尉。司隸校尉負責“督大奸猾”［《後漢書·百官公卿表》］，“掌察舉百官之下，及京師近郡犯法者”［《後漢書·百官志四》］。另一種是州刺史。漢初，廢除了秦代常駐地方的監御史，有丞相派遣“丞相史”監察郡、縣。漢武帝時期，為了有效控制地方，對監察制度又作調整，廢除了監察郡國的丞相史，分全國為十三個郡部，除京師所在州為司隸校尉外，其餘十二州各設刺史一人，直屬御史大夫。除分割槽監察外，皇帝有時還從御史中直接任命“繡衣直指御史”，懲辦地方奸猾，並同州郡共同審理重大案件，或負責鎮壓農民暴動。刺史的職權主要由“掌奉詔條”（共六條）確定，刺史到地方，省察治狀。在“六條”規定的範圍內，刺史可以糾舉彈劾：“所察應條即舉。”［《漢書·翟方進傳》］超過“六條”，就是“所察過詔條”，“不循守條職”。開始規定刺史“以六條問事”，不得過問六條以外的其他工作，後來限制漸送，以至到西漢末年，刺史的權利已很嚴重。有人稱之“選第大吏，所薦位高於九卿。所惡立退，任重職大”［《漢書》卷八《朱博傳》］到東漢後期，刺史又逐步統率軍隊，管理地方，成為地方最高一級的行政長官。