進賢金羅溪 2021-01-12

公元前221年，秦王政用武力兼併六國，結束了戰國以來諸侯長期割據的局面，統一了全國，建立了中國歷史上第一個統一的多民族的專制主義中央集權制的封建國家——秦朝。秦朝的疆域，東至海，西至甘青高原，南至嶺南，北至河套、陰山。為了統治這個前所未有的超級大國，嬴政以秦國原有的制度為基礎，吸收、繼承並發展了戰國以來各國逐漸形成的中央集權的政治制度，將其進行整理、改進，使之系統化，完善化，推行於全國，將中國封建社會的歷史推進到一個新階段。秦代政治制度有二個特點：

第一、建立皇帝制度，皇權至高無上

嬴政為顯示自己的至高無上的尊貴和權威，統一全國後就採用傳說中三皇、五帝的稱號，自稱“皇帝”，名曰秦始皇，後世子孫世襲相承，為“二世、三世，至千萬世，傳之無窮”。皇帝是國家代表，握有最高的行政權，從中央到地方的主要官吏，都由皇帝任免，都按照皇帝的意志辦事。軍權也絕對集中於皇帝之手，軍隊調動，凡五十人以上，都須請示皇帝，由皇帝發給調兵虎符，否則就是違法。皇帝亦掌握最高司法權，《史記·秦始皇本紀》說秦始皇：

“剛戾毅深，事決於法”。

《漢書·刑法志》說秦始皇：

“專任刑罰，躬操文墨，晝斷獄，夜理書”。

在這種況情下，皇帝的詔令就是法律。此外，秦始皇還制定了一套尊君抑臣的朝儀和文書制度，百官群臣均須嚴格遵守，否則就會冒犯天顏，受到懲處，甚至有殺頭之禍。《秦律雜抄》載：

“聽命書……不避席立，貲二甲，廢。”

命書即皇帝的命令，也叫“制書”，聽命書時，要下席站立，表示恭敬，否則，要罰二甲，並撤職永不敘用。

第二、在全國範圍內建立新的統一官僚體制

秦朝在中央機構實行“三公九卿制”。三公為丞相、太尉和御史大夫。丞相掌政事，為“百官之長”。其職為“掌丞天子，助理萬機”。下設丞相使五人，往來丞相府與皇帝之間，稱為“侍中”，以功高者一人為僕射。太尉掌軍事。御史大夫是丞相的副貳，掌圖籍章奏，監察百官。三公之下，還有九卿，分掌中央政府各部門具體政務：奉常掌宗廟祭祀；郎中令掌宮殿掖門戶警衛；衛尉掌宮門衛屯兵；廷尉掌刑辟；治粟內史掌全國財政；太僕掌御用車馬；宗正掌皇室屬籍；少府掌山海池澤和官府手工業製造以供應皇室生活；典客掌國內民族事務和外事往來。三公九卿都各有一套機構，處理日常政務，大事稟報皇帝，由皇帝親自裁決。三公丸卿以外，還設有中尉，掌京師衛屯，將作少府，掌官室營建，主爵中尉掌列侯，內史掌治京師，等等。

在地方，由於周代的分封建藩制度，與秦朝的專制皇權和統一國家絕不相容，故秦始皇徹底廢除分封制，在全國範圍內全面實行郡縣制度，全國地方共設四十郡，郡設郡守，掌政事，另有郡尉，為郡守副貳，並掌軍事。郡之下設縣，縣按大小設令或長。縣令（長）掌政事，另有縣丞，掌文書、刑法等事，縣尉掌軍事。·郡縣直屬中央和皇帝，是中央政府轄下的地方行政單位，郡縣的主要官吏也是由中央和皇帝直接任免和調動。

秦朝的監察制度

秦朝在政治制度上創立皇帝制，確立了皇帝作為統治階級最高政治代表的絕對權威，又建立了統一的中央集權的官僚體系作為以皇帝為代表的政治統治的工具。然而，要使龐大的官僚機器按照皇帝的意志正常運轉，並非易事。秦朝統治者遂在西周萌芽，戰國時期產生的監察制度的基礎上予以改進和加強，設立專門監察系統，對中央和地方進行嚴密監控。

一、中央監察系統

秦朝的中央監察機構是御史府，設御史大夫，《漢書，百官公卿表七》記載：

“位上卿，銀印青綬，掌副丞相”

負責監察朝廷百官。擔任御史大夫的往往是皇帝的近臣和耳目，起著鉗制丞相和百官的作用。秦制，皇帝對某些軍國事務，在做出決定之前，先交三公、九卿集議，名曰“朝議”。朝議之時，參加的官員可以發表各種不同的意見，然後由丞相彙報於皇帝。為了防止丞相擅權或假借公議以呈私意，皇帝又指定由御史大夫透過御史中丞密報朝議情況，最後由皇帝作出決定。御史大夫之下，設有御史中丞，為御史大夫副貳，駐於皇宮，向御史大夫傳達皇帝旨意，並向皇帝報從御史大夫處聽取的丞相及百官的情況，起著皇室與政府之間的聯絡作用。

御史中丞以下，設侍御史十五人。侍御史冠法冠，亦名獬豸冠。獬豸是一種獸，有一角，專以觸不直。相傳楚王曾戴之，秦始皇滅楚，將其冠賜御史，以示相重。御史除了職掌“受公卿奏事，舉劾按章”。以外，還審閱各地上奏給皇帝的文書。如張蒼“秦時為御史，主柱下方書”。《集解》引如諄曰：

“方，版也。謂書事在版上者也。秦以上置牲下史，主共事，或日四方文書。”

《索隱》又注：

“姚氏以為下雲‘習明天下圖書計簿，主郡上計’。”

可見秦朝御史權力之重。除了上述正常的監察彈劾外，秦朝統治者有時還利用御史進行偵查活動，偵查重大案件。如秦始皇三十五年（前212），秦始皇派方土廣求仙藥，方士不可得藥，有誹謗之言並相邀逃亡。秦始皇遂派御史前往偵察逮捕，詞連咸陽儒生四百六十多人，一齊坑殺。又如秦始皇三十六年（前211）在華陰平舒道有人對使者奉璧並詛咒“今年祖龍死”，於是始皇大怒派出御史視察。

此外，秦朝以“廷尉”為最高司法審判機關，但有時為了特別需要，直接派御史參予司法活動，《史記·蒙恬傳》中載入：

“秦置御史，掌討好猾，治大獄。”

如始皇三十六年（前211），有人在東郡的一塊石頭上刻下“始皇死而地分”的詛咒皇帝字句，秦始皇大怒，《史記．秦始皇本紀》記載：

“遣御史逐問，莫服，盡取石旁居人誅之，因燔銷其石”。

又如秦始皇死後，秦二世與趙高謀篡帝位，視太子扶蘇、大將軍蒙恬、蒙毅為眼中釘，於是派御史以“不忠罪及其宗”的罪名，逼扶蘇、蒙恬、蒙毅自殺。

西周時期，中國歷史上已出現了諫官制度的萌芽。但秦始皇統一天下，實行專制主義獨裁統治後，雖然在形式上“置諫議大夫，掌議論，無常員，多至數十人，屬郎中令。”並建立朝議制度。但大臣和諫官雖能參謀議政，而無少數服從多數的制約權力。如朝議安置諸皇子之事，絕大多數議臣和諫官都同意分封諸侯，而秦始皇只採納李斯一人的建議，廢分封， 秦朝統治者甚至規定：“群臣諫者以為誹謗。”按秦律：

“誹謗者族，偶語者棄市。”

這樣，秦代統治者雖然改進和加強了先秦萌芽產生的監察機構監督和控制百官臣下的職能，但另一方面卻以暴力扼殺了先秦萌芽的監察制度協調政治、監督最高決策、制約君權的諫議職能。

二、地方監察系統

秦朝地方監察，在全國三十六郡（後增為四十一郡），各派一名御史常駐，稱為“監郡御史”。在郡衙，監郡御史並非郡守的副手，而是直屬中央的御史大夫，這是因為監郡御史遠離都城，如果居郡守之副，就會受郡守的控制，不能起監察地方官府的作用。所以在《史記．曹相國世家》集解注·卷五十四載入：

“秦一郡置守、尉、監三人。”

郡守掌一郡之行政；郡尉掌一郡之軍事；郡監掌一郡之監察；三者互不統屬，各自對中央有關部門負責，最後統於皇帝。

秦朝監郡御史的設立，標誌著我國古代地方監察制度的正式建立。不過，由於制度初立，尚不完備，有的監郡御史還不能專職專任，如秦修靈渠，就是派監御史去負責指揮完成的。

秦朝監察制度的歷史地位

秦滅六國，統一天下，廢除分封制度，實行郡縣制度，建皇帝之號，立百官之職，其國家之大，史無前例，君權之隆，亦亙古所未有。為了有效地控制各級官僚，秦代統治者遂將商周以來萌芽發展的監察制度確立下來。所以，秦代統一全國，對於中國監察制度的發展，具有十分重大的意義。

一、承先啟後，繼往開來

秦代監察制度的歷史地位，首先表現在其承先啟後，繼往開來。

在職官方面，中央設御史大夫為最高長官，其職乃西周小宰演化而來，在職任方面，侍御史除掌彈劾、糾察外，亦掌文書記事，這部分職任，也和前代御史職任相似。可見秦代監察制度是在商、周、戰國萌芽的監察制度基礎上建立的。但較之前代，秦代監察制度又有重大發展。

秦代以前，御史雖有部分監察職能，但並非專職監察官員，亦未設立專門監察機構。秦代建立了一整套中央和地方監察機構，在中央是御史府系統， 上有御史大夫為之長，下有御史中丞、侍御史、御史等監察官員。御史府為後世中央監察機構御史臺之前身。在地方則建立監郡御史制度。這一制度不但對於增強中央對地方的管理和控制，鞏固國家的統一起了重要作用，而且，此制一興，對後世影響甚巨，漢代之州部刺史，隋朝刺史巡察，宋朝通判監州，元代肅政廉訪使分道監察，明清御史分省巡按，皆於秦制上斟酌損益，雖變化而不離其宗。

任何制度都有一個萌芽、發展和確立的過程，過去有人說，中國古代監察制度始於秦朝，如果從“確立”的意義上說，是不無道理的。

二、制訂了專門的監察法規

秦朝確立監察制度的最重要的標誌之一，就是制定了專門監察法規。明確規定御史大夫職責為“掌討好滑，治大獄”，負責國家的行政職官監察；侍御史職掌“受公卿奏事，舉劾按章”，負責對中央各級官吏的具體糾彈；監郡御史則負責監理諸郡，糾察不法，以加強官吏的執法，具體的監察內容為吏的五惡行為，其懲治手段採用行政罷黜與刑罰兩種。

不過，秦朝的監察制度並非完備。通觀中國古代政治史，監察應具有兩方面職能：

一是監控職能。

統治者透過監察制度對各級官僚機構的控制，以維護中央集權君主專制統治，並透過監察官員對非法官員的彈劾和糾察，防治官僚政治的腐敗，以維護統治秩序並緩和由不良吏治而激化的階級矛盾。

二是調節職能。

統治階級透過監察官員對君主的規諫和參與議政，糾君之失，避免君主在用人行政方面的重大失誤，並協調君臣之間和群臣之間的各種矛盾與不和諧因素。